К.ист.н. Пономарева М.А.

Южный федеральный университет, Российская Федерация

российская интеллектуальная элита об отношениях «центр-регион» в контексте федеративного реформирования: к постановке проблемы

 

Проблема центр-региональных отношений активно изучалась в современной российской историографии непосредственно в момент реализации основных шагов федеративной модернизации. В связи с этим, анализ происходивших процессов являлся скорее попыткой на основе осмысления действий центра сделать прогноз о будущем характере и форме взаимоотношений центра и регионов в России. Привлекательно изучение мнений историков, политологов, социологов именно данного периода для анализа процесса эволюции центр-региональных отношений именно тем, что позволяет с точки зрения современников – аналитиков взглянуть на реформы «со стороны», увидеть ту реакцию того слоя России и, которую принято называть «интеллигенцией». Позиционируя себя в качестве некой третейской силы между обществом и властью, российская научная интеллигенция 2000-х годов попыталась представить собственные проекты современной ей федеративной модели. В целом, весь достаточно широкий спектр мнений по рассматриваемому вопросу можно наглядно представить на примере концепций, предложенных российскими исследователями Л.Б. Вардомским, Н.М. Добрыниным, Р.Ф. Туровским.

Так, 25-26 февраля 2000 г . прошла конференция «Будущее российского федерализма: политический и этнический факторы» [1], в ходе которой участники попытались выявить основные причины негативных сторон региональных политических процессов, предложили собственное видение центр-региональных отношений в рамках федеративных моделей российской государственности.

В частности, Л.Б. Вардомский – д.э.н., руководитель Центра постсоветского экономического развития и сотрудничества ИМЭПИ РАН обозначил основные проблемы регионального развития в контексте российского федерализма. Так, он отметил, что децентрализация власти в пользу субъектов РФ не только не решила накопившихся проблем регионального процесса, но и обострила часть из них. В первую очередь, происходит рост социально-экономических контрастов между регионами (региональные периферии – крупнейшие города и промышленные регионы страны, богатые – бедные регионы). Так, автор приводит наглядный пример: на расстоянии 1 тыс. км. от Саратова размещается около 40% населения России и 45% производимого ВВП. На таком же расстоянии от Иркутска проживает всего около 5% населения, и создается примерно такая же доля ВВП; углубляется расхождение между нормами, записанными в Конституции и других федеральных законах и реальными процессами; и т.д. Таким образом, делает вывод автор, государство не имеет реальных возможностей воздействовать на региональные процессы. Предлагаемое укрупнение субъектов РФ с изменением административно-территориального устройства не может принципиально изменить ситуацию, поскольку речь идет о качестве пространства страны. В среднесрочной и долгосрочной политике федерального центра, по мнению Л. Вардомского, должны были быть поставлены две взаимосвязанные цели: повышение доходности экономики на тех территориях, на которых для этого имеются предпосылки, и целенаправленная эмиграция населения с тех территорий, которые в обозримом будущем не имеют шансов на экономическое возрождение. По сути это означало создание механизмов, регулирующих и согласовывающих пространственную мобильность капиталов и населения. Предлагающееся центральной властью ограничение властных полномочий региональных администраций, на взгляд автора, имело смысл только в контексте их приведения в соответствие с выполняемыми обязанностями. Обязательным должно являться соответствие региональных законов федеральным. Главной задачей федерального центра автор видит улучшение инвестиционного климата в стране путем проведения соответствующей налоговой, таможенной и денежной политики. Одновременно, по его мнению, необходим всесторонний учет разнообразия пространства страны. Проблема его адаптации к условиям открытости должна решаться совместно с проблемой диверсификации международной специализации России в системе глобальной экономики за счет высокотехнологичных отраслей. При этом должны учитываться сильные и слабые стороны регионов. Централизация власти, по мнению Л. Вардомского, должна в наибольшей степени проявить себя в развитии инфраструктуры регионов, особенно в строительстве современных автодорог и систем связи (что, на наш взгляд, частично было реализовано Министерством регионального развития Российской Федерации в 2008 году в проекте «Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации»

Дальнейшее развитие формирования моделей российского федерализма, изучение его места и особенностей в рамках региональных политических процессов происходило на фоне проводящихся крупномасштабных административных правительственных реформ. Наиболее показательной версией оценки происходящего можно считать точку зрения Н.М. Добрынина, высказанную им на страницах журнала «Правовая политика и жизнь» в 2004 году [2].

Так, он отметил, что в развитии российского федерализма назревают значительные перемены, связанные с совершенствованием федеративных отношений между субъектами Российской Федерации, наполнением их новым реальным содержанием.

Возникает проблема приведения двух противоречивых тенденций (централизации и регионализации) к согласованной и конституционно, законодательно установленной позиции. Как отметил автор, общество в начале 2000-х годов стояло на грани «нелегкого выбора» между привнесением демократии в отношения субъектов Федерации с центром или «реставрацией псевдофедеративной модели». По мнению Н. Добрынина, единственным перспективным путем развития региональных политических процессов может быть путь демократизации, поскольку рыночная экономика невозможна без широкого распределения экономической власти между хозяйствующими субъектами, а экономическая власть оказывает самое непосредственное влияние на политику любого цивилизованного государства. Выявляя причины неэффективности региональных политических процессов, автор ее основным источником видит несоответствие созданной в РСФСР федеративной структуры унитарного государства заявленной оболочке федерализма. Н. Добрынин дает собственное определение модели российского федерализма нач. 2000-х годов – «фантомный, или декоративный, федерализм», который преследует две цели: во-первых, преодоление последствий «договорного» федерализма, сложившегося за 1990-е гг., когда в значительной степени была утрачена управляемость федерации и произошел рост сепаратистских тенденций в регионах; во-вторых, максимальная концентрация властных и экономических полномочий федеральным центром. Основную особенность рассматриваемого этапа фантомного федерализма он видит в том, что через ограничение федеральной политической роли губернаторов (имеется в виду реформа Совета Федерации) и отказ от договорных отношений в развитии Федерации происходит переход на «указную» систему управления, характерным примером чего является образование федеральных округов. Автор вводит понятие «маятниковой» конструкции политики «центр – регионы». Ее сущность проявляется в чередовании федеральным центром, с одной стороны, акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 1990-х гг.), а с другой — жестко унитарных методов воздействия, низводящих субъекты Федерации до положения чисто номинальных единиц. В отличие от существующей фантомной модели, автор предлагает собственную, «идеальную» версию российского федерализма, характеризующуюся взаимодействием двух противоположных векторов развития. С одной стороны, необходимость сохранения и усиления государственного начала, единства системы предопределяет вектор направленности федерального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве, с другой — наличие у субъектов Федерации самостоятельного политического статуса закономерно вызывает стремление элит этих субъектов к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках Федерации, т.е. определенную тенденцию к суверенизации, могущую перерастать в сепаратизм.

Эффективная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не допуская ни чрезмерной унитаризации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений.

Российский исследователь Р.Ф. Туровский [3], настаивает на классификации современного этапа развития регионального политического процесса как включающего оформившуюся модель ограниченного федерализма. По его мнению, российская модель ограниченного федерализма имеет особенности: последовательная делегитимация государственных идей (нач. ХХ в. – монархической, к. ХХ в. – социалистической, нач. XXI в. – отсутствие государственной идеи и ее поиск); историческая неустойчивость и маятниковый характер политических изменений; парадокс этнокультурной неоднородности (в России абсолютно преобладают русские, процесс регионализации которых подавлен и одновременно ярко выражены этнокультурные периферии); парадокс «большого пространства» (уникально большая и неравномерно заселенная территория, что приводит к периодическим вспышкам локальности). Также характерными чертами новой модели российского политического процесса в его федеральном аспекте автор называет: потенциал развития местного самоуправления; абсорбированный (невыраженный) регионализм, при котором баланс идеологической власти смещен в сторону центра; отсутствие системности вследствие слабости восприятия центром региональных интересов и т.п. С.Ф. Туровский останавливается на выявлении основных тенденций идеологии предлагаемой им модели. Так, он высказывает мнение, что каждый участник региональных политических процессов имеет свою идеологию и свое представление об идеальном образе России и ее административно-территориальном устройстве. Крайней степенью подобных представлений он называет «периферийный национализм» и «аморфный центризм». Данное противоречие выражается нагляднее всего в деятельности партии власти – «Единой России», которая сформировалась за счет прагматического объединения различных элит и разных интересов и персонифицирует в себе тенденции к концентрации центральной идеологической власти, достижению абсолютного превосходства над региональной и местной властью. С другой стороны, автор отмечает наличие в российских региональных процессах политического, экономического, и идеологического дисбаланса; отсутствие мощной национальной идеи; частное перераспределение сферы ведения и налоговой базы между центром и регионами и т.д. В целом, необходимо отметить, что в России на сегодняшний день все же консолидирующим политическим фактором является центральная власть, при условии, что экономическая инициатива остается на стороне регионов. Автор отмечает неустойчивость российского федерализма и раскрывает ее основные факторы. В частности, в качестве внешних факторов он называет геополитические (например: распад СССР был стимулирован решениями западных государств о признании независимости бывших советских республик, но при этом ни одна страна мира не признала независимость Чечни и не выражала готовности признать независимость других российских республик); геоэкономические (например: пока Россия остается ведущим экспортером энергоносителей, большинству регионов выгодно оставаться в ее границах и соглашаться на роль финансово зависимых от центра регионов); географические (например: наличие Дальнего Востока и Калининградской области – необходимость воссоздания внутрироссийского территориального разделения труда); геокультурные (например: Северный Кавказ – влияние исламского фактора, тенденции к увеличению этнокультурной и политической дистанции между центром и мусульманскими регионами) и т.д. Таким образом, Р. Туровский предлагает среднесрочную и долгосрочную модель развития российского федерального политического процесса. В среднесрочной перспективе он предполагает развитие федерализма в условиях мощной регионализации. Его основными тенденциями станут сочетание сильной выборной президентской власти в стране и губернаторской – в регионах (и далее – выборным самоуправлением); возвращение к автономной политической культуре за счет усиления положительной политической активности граждан; сочетание автономной политической культуры и потенциала к развитию самоуправления; восстановление института губернаторских выборов; формирование партийной системы на основе небольшого количества партий, разделяющих одну государственную идею; применение смешанной избирательной системы с выдвижением списков по региональным группам; развитие реального влияния региональных сообществ на формирование региональной палаты. В долгосрочной перспективе региональные политические процессы в рамках российской федеральной модели могут развиваться в двояком направлении, по мнению автора. Первое из них – локализованная демократия (то есть перенос акцента с регионального на локальный уровень): проведение назначений на региональном уровне из центра; проведение выборов в округах как метода удовлетворения интересов локальных сообществ, их политического развития за счет местного самоуправления; внедрение модели «периферийного федерализма» – региональное самоуправление и экономическая власть характерны для ограниченной группы территорий. Второй путь развития региональных политических процессов в рамках российского федерализма – модель централизованного государства, представляющая собой превращение страны в президентскую республику, активно использующую авторитарные практики: перераспределение экономической власти в пользу центра; продление вертикали исполнительной власти на местный уровень; превращение политической культуры в подданическую с высокой поддержкой власти и слабым собственным политическим интересом граждан. Однако, Р. Туровский, отмечая предопределенность в развитии того или иного сценария, тем не менее предлагает возможные их корректировки. В частности, «смягчающим вариантом» централизованного государства он считает назначение губернаторов и мэров из представителей местных элит.

Таким образом, в момент осуществления основных реформ по выстраиванию новых отношений между политическим центром и регионами, шли активные дискуссии о необходимости и допустимости реформ федеративных отношений в России. Сторонникам реформ противостояли ее критики. Представители «критического направления» полагали, что реформы продекларированы, но на практике не осуществлялись. Противостояние сторонников и критиков федеральной реформы существенно смягчалось, когда речь заходила о методах, которыми она проводилась, и вызовах, которые она в себе несла. Среди ограничений и опасностей федеративной реформы выделялись следующие: расхождение между ее целями и способами осуществления ; ошибочными считались одновременное осуществление нескольких больших реформ – административной, федеративной, социальной, а также скорость, с которой они проводились; неприемлемым признавалось принятие решений «наверху» без консультаций с регионами. Анализ, проведенный представителями российской научной интеллигенции в момент пика федеративной реформы позволил оценить ее достоинства и недостатки, в том числе и федеральному центру, что позволило на последующих этапах скорректировать некоторые направления центр-региональных отношений.

 

Список использованных источников:

1.       Вардомский Л.Б. Проблемы регионального развития в контексте российского федерализма / Л.Б. Вардомский // Будущее российского федерализма: полити ческий и этнический факторы. – М., 2000.

2.       Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и региональное право: состояние, практика, необходимость / Н.М. Добрынин // Правовая политика и ж изнь. – 2004. – №1(14).

3.       Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений / Р.Ф. Туровский. – М.: ГУ ВШЭ, 2007.