К.ю.н. Мокеев М.М.

Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина,

Российская Федерация

СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ «МУНИЦИПАЛЬНАЯ УСЛУГА»

 

В настоящее время в российской науке отсутствует общепринятый подход к определению понятия "муниципальная услуга" и классификации муниципальных услуг. Единую точку зрения трудно найти даже в рамках одной отрасли научного знания. Сегодня этот термин всё чаще употребляется в паре с возникшим сравнительно недавно термином "государственная услуга", хотя формулировка "муниципальные услуги" используется исследователями местного самоуправления в более широком смысле практически с момента возрождения муниципальной науки в современной России.  

Так, по мнению Кирсанова С.А., под муниципальной услугой следует понимать услуги, обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством РФ, а также уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения [2]. Муниципальные услуги в таком понимании могут являться результатом деятельности как органов местного самоуправления, так и хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности.

Стоит отметить, что понятие государственной услуги также не имеет однозначного аналога в мировой практике. Данный термин является одним из вариантов перевода термина "public services". При этом в зависимости от контекста слово " public " может быть переведено на русский язык как "государственный и муниципальный", "общественный" или "публичный". Большинство теоретических исследований по рассматриваемому вопросу фокусируется именно на интерпретации понятия "публичная услуга", основывая на нем социально-экономические подходы к функциям власти, направленным на удовлетворение общественных интересов.

При обращении к толкованию слова "услуга" в первую очередь происходит знакомство с экономическим содержанием этого понятия. В Современном экономическом словаре услуги определяются как "виды деятельности, работ, в процессе выполнения которых не создается новый, ранее не существовавший материально-вещественный продукт, но изменяется качество уже имеющегося, созданного продукта. Это блага, предоставляемые не в виде вещей, а в форме деятельности" [5].

На основании толкований, приведенных в различных словарях, можно сделать вывод о том, что под услугой понимается достаточно специфический вид товаров, не имеющий материально-вещественной формы, который может производиться, передаваться и потребляться одновременно и характеризуется неосязаемостью, несохраняемостью, непостоянством качества и неотделимостью от источника.

По мнению Савранской О.Л., Сивашевой Н.М., в условиях отсутствия общепринятого подхода не имеет смысла определять содержание и сущность услуги, рассматривая сущность понятий "государственный (муниципальный)" и "услуга". Более логично интерпретировать данный термин, исходя из тех задач, которые предполагается решить, выделяя государственные (муниципальные) услуги вообще [1]. Соглашаясь в целом с этим суждением, тем не менее, отметим важность определения сущности и контекста использования понятия "услуга" в российском праве.

В Конституции Российской Федерации понятие услуга используется в экономическом аспекте в статьях 8 и 74: "В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности"; "На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств".

В том же ключе под услугой для целей налогообложения в Налоговом кодексе РФ признается "деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности".

Термин "государственные (муниципальные) услуги" впервые появился в российском праве в Бюджетном кодексе РФ. Согласно ст. 6 кодекса, это услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами. Данное определение сформулировано, прежде всего, для обеспечения бюджетного регулирования.

Наряду с этим, в Бюджетном кодексе вскользь упоминается термин "бюджетные услуги" в ст. 137, согласно которой "определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов городских и сельских поселений (за исключением городских округов), перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя". Несмотря на отсутствие законодательного определения, термин "бюджетные услуги" стал широко использоваться в научной литературе и практике для обозначения социальных услуг, финансируемых полностью или частично за счет бюджетных средств.

В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г . № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г . № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлено, что в должностной регламент государственного гражданского служащего включается перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа". Невозможность в соответствии с установленным законодательством статусом государственного гражданского служащего непосредственно принимать участие в оказании населению социальных услуг позволяет сделать вывод об использовании законодателем нового подхода к содержанию термина "государственная услуга", отличного от изложенных выше.

Наконец, термины "государственная услуга" и "муниципальная услуга" законодательно определены в Федеральном законе от 27 июля 2010 г . № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", согласно которому под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

Как справедливо отмечает Повный Д.А., действующие нормативные правовые акты не позволяют дать однозначный ответ на понятие "услуга". Более того, зачастую "правовой массив", включающий в себя разную терминологию, затрагивающую сферы однородных правоотношений, еще больше запутывает ситуацию, не давая возможности гражданам сформировать четкое представление об интересующих их сферах деятельности государственных органов [3].

Обнаруженное несовпадение в употреблении схожих терминов в различных нормативных правовых актах требует обращения к результатам научных исследований, связанных с рассмотрением содержания используемых понятий.

В основном специалисты при определении границ и содержания муниципальной или государственной услуги применяют две концепции : предоставление муниципальных услуг как формы общественного блага (теория общественных благ), которые обладают специфическими особенностями, и муниципальных услуг, как результата взаимодействия между заявителем (получателем услуги) и исполнителем (орган власти или иная муниципальная организация) [1, 8].

В рамках первой концепции выделяют категорию " публичные услуги ", прямое толкование которой позволяет сделать очевидный вывод о том, что главным признаком публичных услуг является высокая социальная значимость, заинтересованность общества в их оказании. При этом субъект оказания таких услуг для потребителя зачастую не столь важен; этот вопрос возникает, как правило, в случае неэффективного предоставления таких услуг.

Блага, потребляемые в ходе оказания публичных услуг, часто называют "общественными благами", подчеркивая, что они предоставляются в таких сферах, где блага характеризуются двумя главными свойствами: неконкурентностью и неисключаемостью. Согласно этому подходу издержки и стимулы производства разных видов благ распределяются таким образом, что некоторые из них могут предоставляться только государством, а некоторые наиболее эффективно будут производиться в частном секторе. Традиционно к таким благам относятся: оборона, обеспечение безопасности дорожного движения и т.д. [1].

Большинство исследователей, проводя анализ категории "публичные услуги", ссылаются на признаки, сформулированные Э. Талапиной и Ю. Тихомировым:

1) они обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

3) осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;

4) основываются как на публичной, так и на частной собственности [6].

Однако, совокупность указанных признаков, на наш взгляд, недостаточна для характеристики публичных услуг. Так, под второй признак подпадает весьма широкий спектр услуг, а третий и вовсе указывает на любого субъекта. Последний признак не является самостоятельным, а представляется производным от третьего, поскольку деятельность любого субъекта, очевидно, может базироваться на любой форме собственности.  

В связи с этим главенствующим признаком остается обеспечение деятельности общезначимой направленности, хотя и этот признак может подвергаться критике вследствие его неоднозначности. Предполагается, что первый признак указывает на то, что независимо от субъекта (будь то орган государственной власти, муниципальный орган, негосударственная организация), предоставляющего услуги в каждом конкретном случае, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. В случае, когда заинтересованность либо возможности частного капитала в предоставлении публичных услуг отсутствуют, орган публичной власти должен самостоятельно реализовывать такую социально значимую услугу (вывоз мусора, отходов, водоснабжение) [7, с. 4].

Вторая концепция базируется на термине " государственные услуги ", который появился в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г . № ПР-1496, а затем использовался в Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)", утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г . № 1336, где отмечалась необходимость достижения качественного уровня исполнения государственными служащими должностных обязанностей и оказываемых гражданам и организациям государственных услуг.

Развитие данной концепции связано, в первую очередь, с проводимой в России административной реформой. В качестве генеральной цели второго этапа реформы (2006–2010) выступало повышение качества и доступности государственных услуг, что предопределяло постановку соответствующих задач: выявление и инвентаризацию государственных услуг, их отмежевание от других видов услуг и от государственных функций, не являющихся услугами, для последующей разработки и внедрения административных регламентов и стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти.

Разработчики проекта федерального закона "О стандартах государственных услуг" в 2005 г . сформулировали определение государственной услуги как деятельности по исполнению запроса или требования граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг.

Данное определение, по мнению Костюкова А.Н., рассматривает публичные услуги в узком смысле, исключая из категории публичных услуги, адресованные неопределенному кругу лиц [4].

По сути, в данном определении содержится исчерпывающий перечень видов государственных услуг в зависимости от полученного результата:

1) получение разрешительных или регистрационных документов;

2) получение пенсий, пособий и т.п.;

3) получение справок и согласований;

4) получение информации в виде выписок.

Примечательно, что в условиях отсутствия законодательного регулирования первые реестры государственных и муниципальных услуг формировались именно на основании приведенного определения. На наш взгляд, оно и сейчас является ключевым при идентификации государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами государственной власти и местного самоуправления. Дополнительно выделялись следующие признаки государственных услуг:

1) адресность (наличие конкретного лица, обратившегося за получением услуги): даже в тех случаях, когда инициатором оказания услуги выступает государство (например, замена водительских удостоверений, регистрация по месту жительства), всегда имеется конкретное физическое или юридическое лицо, которое обращается за получением этой услуги;

2) связь с правами и обязанностями граждан: в большинстве случаев государственная услуга является способом реализации гражданином (организацией) принадлежащих ему (ей) прав и свобод, либо способом реализации возложенной на него (нее) обязанности;

3) адресат обращения – орган исполнительной власти: подчеркивается специфически властный характер услуги и избегается расширительное толкование, при котором к услуге могут быть отнесены социальные бюджетные услуги, оказываемые учреждениями и организациями;

4) взаимодействие сторон в процессе оказания услуги, т. е. необходимость личного (устного или письменного) контакта получателя услуги с органом, предоставляющим услугу.

Ключевой признак государственной услуги заключается в том, что она предоставляется непосредственно органом власти, поэтому в рамках рассматриваемой концепции муниципальная услуга определяется по аналогии.

В процессе инвентаризации и регламентации государственных и муниципальных услуг появилась необходимость в определении и других ключевых характеристик, таких как монополизм на предоставление услуги и отсутствие непосредственного блага для получателя от результата предоставления. Такие уточнения позволили, в частности, перевести из категории государственных (муниципальных) услуг в категорию государственных (муниципальных) функций предоставление в аренду земельных участков и объектов недвижимости, при осуществлении которых орган государственной власти (местного самоуправления) выступает не в качестве органа публичной власти, а как сторона гражданско-правовых отношений.

Приведенные положения правовых актов в совокупности с существующими научными разработками позволяют сделать вывод о том, что современное содержание термина "муниципальная услуга" подвергается воздействию со стороны различных контекстов его использования и эволюционирует с развитием законодательства. С первых попыток распространения административной реформы на уровень местного самоуправления исследователи стали искать аналог понятия "государственные услуги", который мог бы применяться для муниципальных услуг и при этом не искажал бы изначального экономического содержания уже используемого термина "муниципальные услуги". Так появились муниципальные "административные" или "властные" услуги, которые предоставляются органами местного самоуправления и которые предполагается идентифицировать по признакам государственных услуг. Развитие электронного правительства и принятие Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" потребовали включения в термин "муниципальные услуги" того спектра взаимодействий граждан и юридических лиц с органами местного самоуправления и подведомственными им организациями, который может осуществляться в электронном виде и при этом является частью муниципальных социальных услуг (зачисление в образовательное учреждение, запись на прием к врачу, информирование о концертной деятельности и другие).

Таким образом, развитие понятия "муниципальная услуга" в настоящее время происходит в рамках двух основных подходов к его содержанию:

1) экономический ("прорыночный") подход, согласно которому муниципальная услуга – это товар, предоставление которого органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями или иными организациям гражданам и организациям направлено на решение вопросов местного значения;

2) управленческий, согласно которому муниципальная услуга представляет собой форму взаимодействия органов местного самоуправления и их контрагентов (население, бизнес), имеющую заявительный характер.

 

Список использованных источников:

1.       Вопросы оптимизации предоставления муниципальных услуг с использованием информационно-коммуникативных технологий: учебно-методические материалы. - М.: АНХ, 2010. – 417 с.

2.       Кирсанов С.А. Муниципальные услуги как вид публичных услуг / С.А. Кирсанов // Управленческое консультирование. - 2008. - № 4. - С. 30-36.

3.       Повный Д.А. Понятие "государственная услуга" в контексте административной реформы, проводимой в Российской Федерации / Д.А. Повный // Вестник Челябинского государственного университета. – 2009. – № 7 (145). – Право. – Вып. 18. – С. 66–68.

4.       Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. – М.: Волтерс Клувер, 2007. – 256 с.

5.       Райзберг Б.А. Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2007. – 495 с.

6.       Талапина Э. Публичные функции в экономике / Э. Талапина, Ю. Тихомиров // Право и экономика. - 2002. - № 6. - С. 3–9.

7.       Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные / Л.К. Терещенко // Журнал российского права. – 2004. – № 10. – С. 15–23.

8.       Яцкин А.В. Правовое регулирование (стандартизация) предоставления государственных услуг / А.В. Яцкин // Представительная власть. – 2006. – № 6. – С. 12–15.