Бондаренко
Е.И.
Комитет
земельных ресурсов администрации Волгограда, Российская Федерация
АНАЛИЗ
СОДЕРЖАНИЯ КРИТЕРИЕВ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ СРЕДСТВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
БЮДЖЕТОВ
Аудит
эффективности для России является относительно новым направлением деятельности
органов государственного и муниципального аудита. Основы концепции аудита
эффективности в нашей стране были заимствованы из зарубежного опыта, в
частности канадского, где практика государственного аудита насчитывает уже
более сотни лет. При этом важно отметить, что такое направление, как аудит
эффективности, считающееся в Канаде одним из важнейших в рамках как государственного,
так и муниципального аудита, несомненно, вносит свою лепту в благосостояние
страны – Канада занимает одно из ведущих мест среди крупнейших держав по
основным макроэкономическим показателям [1, с. 4]. Однако, применение этого
типа аудита на российской почве имеет свои особенности и сложности. Повышенный
интерес к идее внедрения аудита эффективности в практику российских контрольно-счётных
органов в последнее время объясняется проведением в стране бюджетной и
административных реформ и, как следствие, необходимостью всемерно
активизировать всю систему государственного и муниципального финансового
контроля ввиду ограниченности финансовых ресурсов государства. Аудит
эффективности же призван оценивать результативность использования бюджетных
средств.
Аудит
эффективности в общем виде – это независимое исследование (оценка)
эффективности и результативности правительственных мероприятий, программ или
организаций с точки зрения их экономичности и соответствия целям
совершенствования [2, с. 216]. С.В. Степашин отмечает, что для оценки
экономичности, эффективности и результативности всех действий правительства
необходим аудит, который исследует и оценивает то, что может способствовать
рационализации государственных расходов, улучшению государственных услуг,
повышению подотчётности правительства и качества управления [2, с. 216].
В
процессе аудита эффективности должна проверяться как производственная, так и
функциональная деятельность организации и, соответственно, оцениваться её
прямые и косвенные социальные результаты. Оценка тех или иных достигнутых
результатов осуществляется путём их сравнения с критериями оценки
эффективности, выбранными в соответствии с целями проверки, и на этой основе
определяется эффективность использования государственных и муниципальных
средств [3].
Критерии
проверки представляют собой объективные и выполнимые стандарты качества работы
и контроля, с помощью которых можно осуществить оценку и анализ соблюдения
соответствующих правовых норм и законов, адекватности имеющихся систем и
процедур, результативности и рентабельности расходования средств. По мнению
С.Н. Рябухина, критерии аудита можно определить как достижимые уровни
функционирования и контроля, которые позволяют оценить адекватность
практических методов работы и степень экономии, производительности и
эффективности программ или экономических операций объекта аудита. Они отражают
нормативную (т.е. желательную) модель контроля для рассматриваемого объекта,
представляя собой разумные и обоснованные ожидания относительно того, «что
должно иметь место» [4, с. 114].
Однако
в российском праве в отношении аудита эффективности расходования средств
государственного или муниципальных бюджетов не существует чётких формулировок
целей, конечных результатов использования бюджетных средств и конкретных
критериев оценки его эффективности. Г.Н. Анисимова считает, что отсутствие
системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных
уровней является одним из важнейших факторов, сдерживающих полноценное
внедрение аудита эффективности в России [5, с. 19], и с ней трудно не
согласиться. Действительно, если не ясно, что
и как оценивать, органы аудита не
могут эффективно работать по данному направлению.
Согласно
Стандарту финансового контроля СФК 104, критерии оценки эффективности
представляют собой качественные и количественные характеристики организации,
процессов и результатов использования государственных и муниципальных средств и
(или) деятельности объектов проверки, которые показывают, какими должны быть
организация и процессы и какие результаты являются свидетельством эффективного
использования государственных или муниципальных средств [6, с. 175].
Предполагается, что критерии аудита разрабатываются на стадии предварительного
исследования, а по мере его проведения они принимают более конкретный характер.
К моменту завершения предварительного исследования эти критерии должны быть
достаточно детальными и конкретными, чтобы стать реальным инструментом на этапе
практического проведения аудита. Нормативно-правовые акты не содержат
положений, которые могли бы более точно сориентировать органы государственного
и муниципального аудита в выборе конкретных критериев оценки. Причина этого в
том, что каждый непосредственный объект аудита эффективности – т.е.
деятельность какого-либо государственного или муниципального органа, связанная
с расходованием средств государственного либо, соответственно, муниципального
бюджета – обладает собственной спецификой. Следовательно, критерии оценки не
могут быть одинаковыми во всех случаях, они должны подбираться каждый раз с
учётом особенностей объекта проверки. Однако такое положение вещей приводит к
сильному влиянию субъективных представлений сотрудников органов
государственного и муниципального аудита о целесообразном – нецелесообразном,
экономичном – неэкономичном, эффективном – неэффективном и т.п. на формирование
критериев оценки. В итоге при аудите эффективности сходных по общим показателям
объектов различными органами аудита одинаковые действия могут получить полярно
противоположную оценку в результате применения различающихся субъективных
критериев. При этом нарушение единообразия не самая неприятная проблема,
гораздо хуже то, что могут выявляться нарушения, не имеющие место в
действительности, а это как минимум не соответствует задачам, стоящим перед
органами государственного и муниципального аудита. Из сказанного вытекает
необходимость разработки научными работниками ориентиров для сотрудников
органов государственного и муниципального аудита, которые направили бы их
деятельность по формированию критериев оценки в верное русло, с возможным
последующим правовым закреплением этих ориентиров-принципов. Данная проблема
обсуждается в научной литературе уже давно [7]. Указание на необходимость
соответствия критериев оценки задачам аудита эффективности – «определение
экономности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств
по каждому объекту» [8, с. 105] – не является достаточным, содержание
составляющих – таких как эффективность, экономность, результативность,
действенность и т.п. – должно быть раскрыто максимально исчерпывающим образом.
А.Н. Саунин также считает, что «в Бюджетном кодексе необходимо дать чёткое
определение понятий экономичности, продуктивности и результативности
использования бюджетных средств» [9, с. 141].
Эффективность предполагает получение максимальных
непосредственных результатов от использования конкретного объёма ресурсов при
обеспечении приемлемого качества, а также минимизацию затрат для получения
данного количества и качества полученных результатов. «Эффективность
использования государственных средств, – пишет С.В. Степашин – может
характеризоваться с различных сторон и включать, в зависимости от целей
проверки, определение экономности и продуктивности использования
государственных средств, а также результативности её деятельности по выполнению
поставленных задач» [2, с. 222]. Перечисленные категории составляют сущность
т.н. «оперативных» критериев эффективности [4, с. 120] т.е. общих,
ориентировочных, «настраиваемых» на конкретную ситуацию.
Результативность использования государственных и
муниципальных средств характеризуется степенью соответствия фактических
результатов деятельности проверяемой организации запланированным результатам.
Экономность использования государственных или
муниципальных средств означает достижение проверяемой организацией заданных
результатов с использованием наименьшего объёма государственных либо, соответственно,
средств или наилучшего результата с использованием заданного объёма
государственных (муниципальных) средств [10]. Экономным, считает С.В. Степашин,
является такое использование ресурсов, когда фактическая стоимость единицы
ресурса будет меньше плановой, либо меньше чем стоимость аналогичного ресурса,
используемого иными организациями для производства аналогичных услуг [2, с. 223].
Здесь следует упомянуть об одной интересной тоске зрения, которую высказывает
А.В. Соловьёв. Он утверждает, что «аудит эффективности» как новое понятие в
российской финансовой науке и практике пострадало от сложностей перевода с
английского на русский язык. В западных странах (которые А.В. Соловьёв посещал
для обмена опытом) понятие «эффективность» ближе всего к понятию «рентабельность» в нашем понимании [11, с.
103]. Понятие «рентабельный» подразумевает под собой «оправдывающий расходы, не
убыточный» [12, с. 676]. Таким образом, зарубежные органы государственного и
муниципального аудита решают менее масштабные проблемы. Этот факт порождает
сомнения в правильности всей концепции государственного и муниципального аудита
эффективности, принятой в России.
Продуктивность использования государственных и
муниципальных средств определяется соотношением между выпуском продукции, объёмом
оказанных услуг и другими результатами деятельности проверяемой организации и
затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми,
трудовыми и другими ресурсами. Показателями продуктивности являются, например,
стоимость одного квадратного метра жилья, одного километра асфальтированного
полотна, обслуживания одного пациента. Использование государственных и
муниципальных средств будет продуктивным в том случае, когда затраты на единицу
произведённой продукции и оказанной услуги или же объём продукции и услуг на
единицу затрат будут равны или меньше запланированных (при отсутствии
нормативов эти соотношения сравниваются с аналогичными соотношениями в
предшествующий период либо в другой организации).
Таким
образом, объекты аудита эффективности расходования государственных и
муниципальных ресурсов являются сложными многокомпонентными структурами (в
плане получения возможных эффектов). При проведении анализа эффективности
приходится учитывать большое количество взаимосвязанных факторов, поэтому чтобы
минимизировать субъективизм в выборе критериев их оценки, требуется правовое
установление более или менее общих критериев аудита эффективности расходования
средств бюджета.
Список
использованных источников:
1. Козырин А.Н. Управление Генерального
аудитора: канадский опыт аудита эффективности / А.Н. Козырин // Публичные
финансы и финансовое право: Сборник статей / Под ред. А.Н. Козырина. – М.:
Готика, 2005.
2. Степашин С.В. Государственный аудит и
экономика будущего / С.В. Степашин. – М.: Наука, 2008.
3.
Такой
подход отражает метод «бенчмаркинга», применяемый в процессе анализа
информации. Под термином «benchmark» понимают экспертный стандарт,
предварительно определённый образец, используемый в качестве контрольной точки,
а «benchmarking» – это
«поиск лучших методов которые ведут к улучшению деятельности» (Сamp R.C.
Benchmarking. The Search for Industry Best Practices That Lead to
4. Рябухин С.Н. Аудит эффективности
использования государственных ресурсов / С.Н. Рябухин. – М.: Наука, 2004.
5. Анисимова Г.Н. Особенности перехода
от финансового аудита к аудиту эффективности использования государственных
средств Российской Федерации / Г.Н. Анисимова // Методология контроля
общественных финансовых средств. Материалы Международной научно-практической
конференции / Под общ. ред. В.А. Двуреченских. – М.: Финансовый контроль, 2004.
6. Стандарт финансового контроля СФК
104. Проведение аудита эффективности использования государственных средств //
Бюллетень Счётной палаты Российской Федерации. – 2009. – № 7 (139).
7. Табунщикова Т.Ф. Аудит эффективности
использования бюджетных средств: некоторые теоретические аспекты [Электронный
ресурс]/ Т.Ф. Табунщикова // Налоги. Инвестиции. Капитал. – 2006. – № 4-6. – Режим доступа: http://nic.pirit.info/200612/095.htm.
8. Можей И.В. Эффективность расходования
муниципальных средств / И.В. Можей // Вестник АКСОР. – 2009. – № 1.
9. Саунин А.Н. Применение аудита
эффективности контрольно-счётными органами / А.Н. Саунин // Вестник АКСОР. – 2009.
– № 4.
10. В ст. 34 Бюджетного кодекса
Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 27.12.2009) это
называется принципом результативности и эффективности использования бюджетных
средств [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/budget/56_6.html#p768.
11. Соловьёв А.Н. Аудит эффективности
расходов муниципального бюджета / А.Н. Соловьев // Вестник АКСОР. – 2008. – №
3.
12. Ожегов С.И. Толковый словарь русского
языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / С.И.Ожегов, Н.Ю. Шведова.
– М.: Азбуковник, 1999.